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为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部会同商务部等部门研究起草了《中华人民共和国两用物项出口管制条例（草案）》，于2024年9月18日经国务院第41次常务会议审议通过。2024年9月30日，国务院总理李强签署第792号国务院令，公布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（“《条例》”），自2024年12月1日起施行。
一 总体思路
关于《条例》的总体思路，根据司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问，《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实总体国家安全观，主要遵循以下思路：
一是统筹发展和安全，既要实现对两用物项出口的有效管制，切实维护国家安全和利益，也要打造稳定透明可预期的制度环境，促进两用物项合规贸易，实现高质量发展与高水平安全的良性互动。
二是遵循出口管制法并吸收现行行政法规、规章制度规范，构建统一高效的两用物项出口管制制度。
三是统筹推进国内法治和涉外法治，立足国情健全与国际通行规则相协调的出口管制制度，既解决当前我国两用物项出口管制面临的主要矛盾，又满足履行防扩散等国际义务需要。
四是结合新形势新要求，根据出口管制法等法律，细化实化两用物项出口管制具体制度措施，提升监管效能。
二 管制物项
《条例》颁布后将作为统一的法律框架，替代之前分散的法规，统一管理两用物项的出口管制问题。《条例》的实施将解决现行法规体系中法律分散、管制措施不足的现象。同时，《条例》首次确立了针对符合特定条件的境外制造物项的管辖。
01 管制物项界定
《条例》以出口管制法为基础，细化了两用物项出口管制清单制定和调整的程序，要求国务院商务主管部门及时公布清单，并在制定、调整过程中以适当方式征求有关企业、商会、协会等方面意见，必要时开展产业调查和评估。此外，《条例》还细化了实施临时管制的程序性要求，规定了实施临时管制的次数和期限，以及对实施临时管制的评估要求。目前，商务部正在制定统一的两用物项出口管制清单，将与《条例》同步实施，未来该清单将保持动态调整，以更好地服务发展和保障安全。
在管制物项的界定上，《条例》与《出口管制法》一致，明确了四类物项适用于出口管制：两用物项、军品、核物项，以及其他与维护国家安全、履行国际义务相关的物项。《条例》第2条延续了《出口管制法》中的定义，明确物项包括货物、技术、服务以及相关的技术资料。两用物项不仅涵盖与大规模杀伤性武器及其运载工具相关的物项，也包括具有军民双重用途的物项。除了军品、核物项和监控化学品外，两用物项和其他管制物项都由《条例》管辖。
根据《条例》第47条，两用物项中监控化学品的出口管制，适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》的规定；《中华人民共和国监控化学品管理条例》未规定的事项，由国务院工业和信息化主管部门依照出口管制法和《条例》执行。《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》所附《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列物项和技术的出口，纳入军品出口管理清单，依照《中华人民共和国军品出口管理条例》及其他有关规定办理。
02 管制物项的域外适用
与美国《出口管制条例》（Export Administration Regulation, “EAR”）的外国直接产品规则（Foreign Direct Product Rule）和最低比例原则（De Minimis Rule）相似，《条例》确立了对符合特定条件的境外制造物项的管辖，《条例》第49条规定：“境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本条例有关规定执行：
（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；
（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；
（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。”
该条款主要针对境外组织和个人“向特定目的国家和地区、特定组织和个人”转移或提供特定物项的行为。这里的“特定目的国家和地区”以及“特定组织和个人”并非指向所有对象，而是仅限于商务部明确要求的特定国家、地区或个人。
与之相类似的，根据美国EAR的规定，相关主体需要确认受EAR管辖产品的ECCN编码并依据《商业管制清单(CommerceControlChart,“CCL”)》和《商业国家列表(CommerceCountryChart,“CCC”)》，确认出口该受管辖产品所需符合的许可证要求。我们认为，对于《条例》中“特定目的国家和地区”“特定组织和个人”的具体范围将在商务部对相关经营者的要求中进一步明确。
对于物项而言，除了“原产于中华人民共和国的特定两用物项”外，涉及两类物项与美国EAR规定内容较为相似。
（一）与“含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项”相类似，美国EAR中规定，“美国境外制造但包含超过最低比例美国受控成分的产品”受到EAR管辖（最低比例原则）。
（二）与“使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项”相类似，美国EAR中规定，“美国境外制造，但直接利用美国特定受控技术或软件生产的特定产品或软件；或者在美国境外制造的产品，但用于生产的境外机器设备或部件是美国特定受控技术或软件的直接产物”受到EAR管辖（外国直接产品规则）。
《条例》没有明确规定针对特定国家/地区的受控成分占比门槛（美国EAR针对最低比例原则设置有25%、10%和0三个门槛），也没有规定不同外国直接产品规则。（美国EAR针对外国直接产品规则设置有8项外国直接产品规则，分别为传统直接产品规则、华为直接产品规则、实体清单脚注4直接产品规则、先进计算直接产品规则、超级计算机直接产品规则、俄罗斯/白俄罗斯/被临时占据的克里米亚地区外国直接产品规则、俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户和采购外国直接产品规则及伊朗直接产品规则。）同时，该条款 “可以要求”而非“应当要求”的措辞赋予了相关主管部门在具体情况下的自由裁量权，也为企业提供了一定的灵活性。
三 管理制度
《条例》第二章规定了中国两用物项出口管制的核心机制，涉及政策制定、风险评估、管制清单的调整以及临时和特定物项的出口禁令。商务主管部门负责与相关部门协作，依据国家安全、国际义务和国际条约要求，对两用物项的出口进行评估，并采取相应的管控措施，确保管制政策的有效执行和动态调整。
《条例》第三章规定了出口管制措施，明确了出口许可制度。出口经营者在出口管制清单所列的两用物项时，必须申请单项许可或通用许可，并提交合同、技术说明等材料。《条例》对于许可的有效期、申请程序以及许可证件的使用和变更也有详细规定。此外，《条例》建立了最终用户和最终用途的风险管理制度，要求出口经营者对出口物项的用途和用户进行评估和核查。特别地，条例还规定了管控名单的管理制度，列入名单的境外组织和个人不得通过申请通用许可等方式获得出口凭证，其相关出口活动受到严格限制。
01 出口许可制度
根据司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问的内容，关于两用物项出口的便利化措施，《条例》主要从三方面作了规定：
一是在经营资格方面，取消了现行两用物项领域行政法规、规章规定的有关出口经营者登记制度。《条例》实施后，出口经营者无需事先申请两用物项出口经营者登记，可以直接申请出口许可。
二是在出口管制政策的透明度和规范性方面，细化了制定两用物项出口管制政策的考量因素和程序规定。
三是在许可便利化措施方面，细化了通用许可制度，并对其适用的条件、程序作出规定。同时，对接国际通行规则，对于符合特定情形的出口，例如出境维修、参展等活动，出口经营者可以“以登记填报信息方式获得出口凭证”，自行报关出口。
四是在政务服务方面，要求主管部门加强指导、做好服务，及时更新有关行业出口管制指南，及时答复企业关于出口物项是否属于管制物项的咨询等，增强政策透明度，提升管理效能。
具体规定包括但不限于：
《条例》第14条规定了对两用物项的出口实行许可制度。对于列入出口管制清单或者临时管制的两用物项，出口经营者必须向国务院商务主管部门申请许可。同时，该条款还强调了出口经营者应当了解拟出口货物、技术和服务的性能指标和主要用途，以确定其是否属于两用物项。在无法确定的情况下，经营者可以向相关主管部门咨询。
《条例》第15条介绍了两用物项出口许可的三种类型：单项许可、通用许可和登记填报信息获得出口凭证。单项许可仅限于一次性向单一最终用户出口特定两用物项，而通用许可则允许向多个最终用户进行多次出口。登记填报信息方式适用于一些特定场景，经营者只需在每次出口前登记信息即可获得出口凭证。
特定场景主要规定于《条例》第19条：
（一）进境检修、试验或者检测后在合理期限内复运给原出口地的原最终用户；
（二）出境检修、试验或者检测后在合理期限内复运进境；
（三）参加在中华人民共和国境内举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运回原出口地；
（四）参加在中华人民共和国境外举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运进境；
（五）民用飞机零部件的出境维修、备品备件出口；
（六）国务院商务主管部门规定的其他情形。
提请注意的是，前述特定两用物项出口要素发生变化的，出口经营者应当重新登记填报信息获得新的出口凭证，或者依据《条例》第16条的规定申请单项许可或者通用许可。出口经营者知道或者应当知道出口不再符合上述规定情形，或者接到国务院商务主管部门通知的，应当立即停止出口并向国务院商务主管部门报告。
02 最终用户和最终用途管理
国务院商务主管部门建立两用物项最终用户和最终用途风险管理制度，对两用物项的最终用户和最终用途进行评估、核查，加强最终用户和最终用途管理。
《条例》第24条规定，出口经营者申请两用物项出口许可时应当提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件。国务院商务主管部门可以要求出口经营者同时提交由最终用户所在国家和地区政府机构出具或者认证的最终用户和最终用途证明文件。两用物项的最终用户应当按照国务院商务主管部门要求作出承诺，未经国务院商务主管部门允许，不得擅自改变两用物项的最终用途或者向任何第三方转让。
《条例》第25条规定，如果出口经营者、进口商发现最终用户和最终用途证明文件中载明的最终用户、最终用途已经改变或者可能改变，或者最终用户和最终用途证明文件存在伪造、变造、失效等情形或者系以欺骗、贿赂等不正当手段获取，应当立即停止出口，向商务部报告并配合核查；商务部将依据《条例》第18条规定予以处理。
《条例》第26条确立了“关注名单”，对于进口商、最终用户未在规定期限内配合核查、提供有关证明材料，导致无法核实两用物项最终用户、最终用途的，国务院商务主管部门可以将有关进口商、最终用户列入“关注名单”。
该“关注名单”与美国EAR中未经核实清单（Unverified List, “UVL”）相类似，UVL中所列实体是美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security, “BIS”）在此前交易中未经核实验证的实体。具体而言，在受EAR管辖物项的出口、再出口、转让（国内）的最终用途核查中，如果BIS或代表BIS行事的联邦官员不能核实外国实体的“善意”或者不能核实其合法性和可靠性，则会将这些外国实体添加到UVL清单中。根据EAR规定，若出口商、再出口商或在国内转让EAR管辖的产品的转让方，将该产品出口、再出口或在国内转让给被列于UVL中的非美国实体，则不能享受许可证豁免的权利。
根据《条例》第26条，出口经营者向被列入“关注名单”的进口商、最终用户出口两用物项，不得申请通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证；申请单项许可时，应当提交对列入“关注名单”的进口商、最终用户的风险评估报告，并作出遵守出口管制法律法规和相关要求的承诺。对于被列入“关注名单”的进口商、最终用户配合核查，经核实不存在擅自改变最终用途、擅自向第三方转让等情形的，国务院商务主管部门可以将其移出关注名单。
03 管控名单
条例第三章第三节针对管控名单进行了详细规定。根据《条例》第28条，国务院商务主管部门依职权或者根据有关方面的建议、举报，可以决定将有下列情形之一的进口商、最终用户列入管控名单：
（一）违反最终用户或者最终用途管理要求；
（二）可能危害国家安全和利益；
（三）将两用物项用于恐怖主义目的。
存在如下两种情形之一，危害国家安全和利益的，也可被列入管控名单：
（一）将两用物项用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；
（二）被国家有关部门依法采取禁止或者限制有关交易、合作等措施。关于列入管控名单的后果，《条例》第29条的规定与《出口管制法》一致，即禁止、限制有关两用物项交易以及责令中止有关两用物项出口。
《条例》第30条规定了移出管控名单的条件，列入管控名单的进口商、最终用户配合国务院商务主管部门调查，如实陈述有关事实，停止违法行为，主动采取措施，消除危害后果，按要求作出并履行承诺，不再有《条例》第28条规定情形的，可以向国务院商务主管部门申请移出管控名单。国务院商务主管部门可以根据实际情况，作出将其移出管控名单的决定。
四 法律责任
根据《条例》第39条，出口经营者有下列行为之一的，依照出口管制法第三十四条的规定进行处罚：
（一）未经许可擅自出口两用物项；
（二）超出出口许可证件载明的范围、条件和有效期出口两用物项；
（三）出口禁止出口的两用物项；
（四）以改造、拆分为部件或者组件等方式规避许可出口两用物项；
（五）存在本条例第18条规定情形，违规使用许可证件出口。
在《出口管制法》基础上，《条例》做出了进一步补充和细化。
根据《条例》第40条，出口经营者未履行《条例》规定的报告义务，情节严重的，没收违法所得，并处以违法经营额5至10倍（违法经营额50万元以上的情况）或50至300万元（违法经营额不足50万元的情况）的罚款。
提请注意的是，本条还规定了提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者的义务，该类经营者违反《条例》第36条规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款。
根据《条例》第41条，教唆、帮助出口经营者、进口商、最终用户规避出口管制法和本条例的规定实施违法行为的，给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以违法所得3至5倍（违法所得10万元以上）或10至50万元（违法所得不足10万元）的罚款。
根据《条例》第42条，国内进口经营者和最终用户违反其向国务院商务主管部门作出承诺的，给予警告，责令改正，没收违法所得，并处以违法所得3至5倍（违法所得50万元以上）的罚款或30至300万元（违法所得不足50万元）的罚款。同时，国务院商务主管部门可以自处罚决定生效之日起5年内不受理其提出的最终用户和最终用途说明文件办理申请。
根据《条例》第43条，违反本条例规定，擅自接受或者承诺接受外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求的，给予警告，或处以最高300万元的罚款，情节特别严重的可以责令停业整顿。
结语
根据司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问，《条例》出台后，商务部将在党中央、国务院领导下全面做好两用物项出口管制工作，把《条例》的贯彻实施作为贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神的重要举措，高度重视、精心组织，重点抓好以下方面工作：
一是加强学习宣传，提高思想认识。结合学习贯彻党的二十届三中全会精神，组织地方商务主管部门和相关部门从事出口管制管理工作人员开展学习培训，指导地方商务主管部门组织开展本地区的学习培训，确保《条例》得到准确理解和严格执行。
二是加强协同联动，推动有效实施。商务部将加强与外交、海关、国家安全、公安以及交通运输、金融管理、市场监管等部门以及地方商务主管部门的联动，全面做好政策制定、物项列管、许可管理、监督执法等相关工作，形成监管合力。
三是完善配套制度，提升管理效能。尽快制修订两用物项出口管制配套部门规章和政策，升级完善电子政务系统，优化管理流程，确保《条例》各项规定落实落细，不断提高出口管制现代化治理能力和水平。
对于企业而言，实施两用物项出口管制合规时应注意如下要点：
（一）熟悉并定期更新两用物项的管制清单，确保所涉及产品的分类和出口要求，必要时聘请外部专家协助处理；
（二）申请出口许可方面，对所有列入管制清单的两用物项在出口前申请相关出口许可，并确保提交的申请材料完整、准确；
（三）最终用户和用途核查方面，全面评估最终用户及其用途，确保所出口物项不被用于违反国家安全或国际义务的活动；
（四）定期对员工进行合规培训，提高其对出口管制法规的理解和执行能力；
（五）建立并完善内部合规管理制度，包括合规审核、记录保存和风险评估机制，确保合规流程的可追溯性；
（六）积极与商务主管部门保持沟通，了解最新政策动态和实施细则；
（七）定期开展风险评估，识别潜在的合规风险，并制定相应的风险管理措施；
（八）建立应急预案以应对潜在的合规问题和突发事件；
（九）持续关注相关立法和执法动向，及时了解最新信息，商务部后续会公布统一的两用物项出口管制清单。
综上所述，中国发布《两用物项出口管制条例》，通过实施严格的出口管制制度，旨在有效监管两用物项，保护企业合法权益，符合国际通行规则，有利于保障并促进两用物项国际贸易，为实现贸易强国战略、国际科技交流与经贸合作、全球产业链供应链安全保驾护航。
*实习律师朱一阳对本文亦有贡献。
转载自北京市安理律师事务所 刘炯,朱一阳