案情简介
2017年10月1日，某市自然资源和规划局（被申请人）对外发布了《市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，决定以网上挂牌方式出让某地块国有建设用地使用权。2017年11月3日，某地产集团有限公司经多轮竞价以28,933万元竞得该地块的国有建设用地使用权。同日，市土地收购储备中心与该公司签订《成交确认书》，对上述竞得事实进行确认，并确认竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。2017年11月16日，该公司成立某房地产开发有限公司（申请人）拟开发案涉地块。2017年11月17日，申请人作为受让人与被申请人作为出让人签订了案涉地块的《国有建设用地使用权出让合同》。
合同签订后，申请人与被申请人就合同履行产生争议。申请人认为被申请人未按合同约定做到净地交付、也未签订交地确认书及协助办理相关权属登记，影响了涉案土地的开发利用，存在违约行为。申请人依据合同约定的仲裁条款向随州仲裁委员会申请仲裁，请求被申请人立即向申请人履行《国有建设用地使用权出让合同》项下土地的净地交付义务；被申请人向申请人支付逾期交付土地的违约金7,000万元；仲裁费用由被申请人承担。
被申请人认为其向申请人多次下达催缴款通知书后，申请人仍未按合同约定付清出让款项，申请人违约在先。认为其按合同交付标的物仅存在瑕疵，不影响申请人的开发利用，遂提出反请求，请求反请求被申请人支付滞纳金及利息损失6,356.928万元；反请求仲裁费用由反请求被申请人承担。
审理中，申请人自愿放弃要求被申请人支付逾期交付土地的违约金7,000万元之仲裁请求。
争议焦点
1.关于出让设定了国有建设用地使用权的土地使用权是否有效？
2.出让人是否应履行交地义务？
3.合同约定土地现状交付和第三方交付能否免除出让人“净地交付”的义务？
4.申请人的本请求与被申请人的反请求是否成立？
裁决结果
一、被申请人履行交地义务；
二、申请人承担违约金（以3,467万元为本金，按日1‰的标准，自2017年12月18日起计算至2017年12月30止）；申请人承担利息（以5,786万元为本金，按人民银行公布的贷款基准利率4.35%的标准，自2017年12月18日起计算至2017年12月30止）。以上款项于本裁决书送达之日起十五个工作日内支付；
三、驳回反请求申请人的其他反仲裁请求。
相关法律法规解读
一、关于出让设定了国有建设用地使用权的土地使用权是否有效的问题
国有建设用地使用权是指使用权人对国有土地享有占有、使用和收益的权利，其有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。国有建设用地使用权是用益物权，依照《物权法》第二条第三款的规定，用益物权也具有排他的属性，即只有依法取得国有建设用地使用权的人才能合法使用该土地。依照《物权法》第一百三十六条的规定，可以在一宗地的地表、地上、地下分别设立建设用地使用权，但新设立的不得损害已经设立的使用权、地役权等用益物权，意味着同一宗地的同一空间只能设立一个建设用地使用权。建设用地使用权出让是设立使用权的一种方式，国有建设用地使用权出让必须遵照前述规定执行，在组织出让前应当让同一宗国有土地的同一空间已经设立的物权灭失，否则会出现两个以上的建设用地使用权人相互“排他”的无序局面，不符合《物权法》和《土地管理法》的立法目的，是被法律禁止的行为。依据《物权法》第二十八条、《土地管理法》第五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，灭失国有建设用地使用权的法定方式包含房屋征收或者依法收回国有土地使用权。
案涉宗地中包含某社区登记使用的国有建设用地使用权，市土地收购储备中心采取“收购国有土地使用权”和“转让地上建筑物”的方式，以取得某社区登记使用的国有建设用地使用权。市土地收购储备中心分别与该地上房屋承租人及登记的物权人签订了《补偿安置协议》、《国有土地使用权收购合同》和《收购房屋补偿合同》，对土地和其他房屋支付了合同约定的收购补偿款。依照《合同法》第一百三十三条，签订不动产“收购或者转让合同”并不当然取得物权，该中心在依据合同占有某社区房屋及土地并经过市人民政府批准时才可以依据合同取得相关物权。
依据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国办〔2008〕第3号）之“（十一）”的规定，储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。依据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第二十一条的规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合：土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷。依据《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）之四“严格住房建设用地出让管理”中“（一）规范编制拟供地块出让方案”的规定，不得毛地“出让”。
显然被申请人在挂牌出让时未让已经设立的属某社区享有的国有建设用地使用权灭失，未满足出让的法定条件。
出让的目的是有偿将土地使用权让与给受让人，被申请人在合同的履行过程中逐步履行了“收购、补偿”义务，占有了案涉地块内原属于某社区的绝大部分房屋、土地，基本具备了土地出让条件，消除了被法律禁止的因素，向申请人交付了出让地块中的绝大部分土地并办理了不动产证，依照“鼓励交易”原则应当视为出让合同有效。
二、关于出让人的交地义务问题
（一）从法律层面看，出让人应当依照法律规定和根据合同约定履行交地义务
依照《合同法》第六十条的规定，签订合同的当事人应当按照约定全面履行自己的义务，案涉出让合同第六条约定出让人在2017年12月30日前交付土地，被申请人作为出让人应当在此时间节点之前将出让的土地交付申请人是合同约定的义务，现有证据未能证明被申请人向申请人发出过《交地通知书》，也未能证明双方签订过《交地确认书》，不能证明被申请人在约定的交地时间节点之前履行了合同约定的交地义务。
（二）从规范性文件层面看，出让人应当履行交地义务
依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第15条“市、县国土资源管理部门向受让人核发《建设用地批准书》，并按照《国有土地使用权出让合同》、《建设用地批准书》确定的时间和条件将出让土地交付给受让人”的规定，出让人在与受让人签订出让合同之后，负有向受让人交地的义务。
综上所述，出让人负有按照合同约定的时间交付土地的义务。
三、关于合同约定土地现状交付和第三方交付能否免除出让人“净地交付”义务的问题
土地出让过程中，出让人的义务是根据合同约定交付“满足建设条件的国有建设用地使用权”，受让人的义务是遵守约定支付出让金和建设。双方争议的“现状土地条件”来自于原国土部的《国有土地使用权出让合同》示范文本，原国土部、原工商总局在《关于发布国有土地使用权出让合同示范文本的通知》【国土资发（2008）86号】之“使用说明”第六条中，载明“属于原划拨（出租）建设用地使用权补办手续的”选择“现状土地条件”，“属于待开发的建设用地”选择“场地平整、基础设施条件”。被申请人在案涉《土地出让合同》中填写的内容是将待开发的土地选择为“现状土地条件”，且约定由他人履行本应由被申请人履行的义务，与该《通知》的说明不一致。尽管该通知是规范性文件，违反该通知的内容，不一定导致该条款无效或者不能免除当事人的合同义务。但依照《合同法》第六十五条的规定，合同不能约定仅由当事人之外的第三人履行本应由当事人自己履行的义务，被申请人在格式文本中填写由“市城投公司和收储中心”履行交地义务，“市城投公司和收储中心”均不是合同的当事人，不能以此排除出让人的交地义务，当“市城投公司和收储中心”未履行交地义务时，被申请人应当履行交地义务。被申请人辩称其没有交地义务的理由不能成立。
综上所述，合同约定“市城投公司和收储中心负责交地”，不能免除出让人依约交地的义务。
四、关于申请人的本请求及被申请人的反请求是否成立的问题
（一）申请人第一项仲裁请求为依法裁决被申请人立即向申请人履行《国有建设用地使用权出让合同》项下土地的净地交付义务。
2017年11月17日，申请人与被申请人签订案涉地块的《国有建设用地使用权出让合同》时，案涉地块并非净地，未达到交付条件。但被申请人后于2019年2月27日将案涉地块的补偿安置款基本支付完毕，并于2019年4月17日协助申请人办理案涉地块的国有建设用地使用权不动产登记权证时，案涉地块已基本达到净地标准，申请人已认可此时案涉地块符合交付条件。而且经过质证查实，此时申请人已对案涉地块的大部分进行了砌筑围挡，已经对案涉地块的大部分进行占有使用、开发经营。由此可见，2019年4月17日，申请人办理案涉地块的国有建设用地使用权不动产登记权证时，被申请人用实际行为完成了案涉地块的大部分净地交付义务。合同约定“现状交付”及建筑物由申请人拆除，但现状是指物理现状，而不是权利现状，否则申请人无权自行拆除。现在仅剩一户租赁商铺的经营户未搬离，在未来可能会影响相关单位对申请人建造行为的验收，被申请人仍须尽快督促相关人员搬离现场、履行全部交地义务。故申请人请求被申请人履行净地交付义务，应当予以支持。
（二）申请人的第二项请求是要求被申请人承担违约金7,000万元。
2017年11月17日，申请人与被申请人签订案涉地块的《出让合同》时，案涉地块并非净地，不符合出让条件。双方在《出让合同》中约定，被申请人应在2017年12月30日前将出让宗地交付给申请人，直到2019年4月17日，被申请人才基本完成交地义务，明显晚于《出让合同》约定的交地时间，构成违约,对此被申请人依法应当承担违约责任，申请人主张被申请人应当承担违约责任的理由成立，应当予以支持。但是在审理中申请人自愿放弃要求被申请人支付逾期交付土地的违约金7,000万元之仲裁请求，系其对自身权利的自由处分，合法有效，应予确认。
（三）被申请人提出反请求，请求依法裁决申请人支付滞纳金及利息损失6,356.928万元，理由是申请人存在逾期支付土地出让金的违约行为。而申请人认为其未按期支付土地出让金是依法行使合同履行抗辩权、被申请人的反请求无事实和法律依据。
2017年11月17日，申请人与被申请人签订案涉地块的《出让合同》，约定了申请人分期支付出让金，第一期于当年12月17日前付14,467万元，第二期于当年12月30日前付5,786万元，第三期于2018年3月30日之前付8,680万元。据此，申请人应当在2017年12月17日之前支付14,467万元，是在被申请人交地之前履行支付出让金义务。但是除其竞买保证金11,000万元自动转为出让金外，申请人未在约定的时间前支付剩余3,467万元，亦无证据证明申请人向被申请人提出了合法的抗辩事由，不属于行使了不安抗辩权，其迟延付款行为构成违约，应当根据法律的规定及合同的约定承担违约责任。申请人的违约责任本应至付清第一期出让金之日止，鉴于双方约定的第二期支付日就是被申请人履行交地义务之日，此时双方互负履行义务，而被申请人此时未履行交地义务，申请人依照《合同法》第六十六条的规定，有权拒绝履行付款义务，其拒绝付款不再构成违约。因此，申请人应当承担违约责任的期限自2017年12月18日起至同月30日止。
根据《出让合同》的约定，申请人应当在2017年12月30日前支付出让价款5,786万元，并承担自2017年12月17日起至付清之日止的利息。但是申请人支付出让价款的原因和目的是取得国有建设用地使用权，支付利息的条件是占用土地并自占用之日未依约付款。被申请人在申请人支付第二期出让价款时应当交地，但其没有依约交地，造成申请人未能依法使用该宗地，不满足应当支付未及时付款的利息。至2019年4月17日，被申请人基本履行交地义务前，申请人履行了全部付款义务，申请人对被申请人交地前不再承担支付利息义务。故申请人依法应当承担逾期付款的利息的起止日为自2017年12月17日起至自2017年12月30日止。
根据《出让合同》的约定，申请人应当在2018年3月30日前支付出让价款8,680万元，并承担自2017年12月17日起至付清之日止的利息。申请人的第三期付款义务在被申请人交地之后，虽经被申请人多次催告，申请人至2019年才付清出让价款，但是申请人自2018年2月始，反复书面要求被申请人先履行交地义务，之后再支付清出让价款。依照《合同法》第六十七条的规定，申请人行使后履行抗辩权之后，至被申请人履行交地义务时止，申请人有权拒绝履行付款和支付利息的要求，申请人未付款既不构成违约也无需承担利息。
结语和建议
一、该案对土地使用权出让中无权处分的效力与鼓励交易原则的借鉴意义
本案交易的标的物是建设用地使用权（用益物权），与一般的物权具有显著的差别，既涉及到所有权又涉及到使用权，所有权问题在《中华人民共和国土地管理法》修改后及《民法典》实施后，或将在实践中更加明显，在此不予讨论。实践中土地管理部门往往不从法律体系的角度理解土地使用权的内涵，导致组织出让他人依然受法律保护的土地使用权，容易出现合同效力之争。
我国关于土地的法律体系已经基本构成，《中华人民共和国土地管理法》侧重于“土地用途管制”、“耕地保护”、“权属争议调处”、“土地征收”等公法层面的问题；《中华人民共和国房地产管理法》侧重于房地产开发与交易的管理；《中华人民共和国物权法》从私法层面关注了“物权的种类”、“物权的保护”和“物权的使用和交易”等方面。
案涉地块中包含部分已经设立国有建设用地使用权的土地，被申请人再出让该部分建设用地使用权是否有效？仲裁庭用物权法和合同法关于鼓励交易的原则回应了这个问题。《中华人民共和国物权法》第二条规定了什么是“物权”以及“物权”的排他属性，第一百三十六条规定了如何设立“用益物权”中的建设用地使用权，即一个地块的三层空间分别只能设立一个建设用地使用权，第九条规定建设用地使用权消灭需要登记，未经登记的不发生效力。仲裁庭据此得出案涉地块中尚存一个建设用地使用权，被申请人对此部分无权处分的结论。
尽管被申请人在公开出让建设用地使用权时，案涉地块中尚存一个建设用地使用权，被申请人对此部分无权处分。但该部分土地占比较小，且被申请人在履行合同的过程中，也在积极为完成交易创造条件，通过《国有土地上征收与补偿条例》规定的路径逐步消灭已经设立的“用益物权”，基本排除了被禁止交易的情形，仲裁庭运用合同法关于“保护交易安全”和“鼓励交易”的原则作出了裁决。
二、该案关于土地使用权出让，将“民法”和“行政法”作为一个法律体系进行析理释法的借鉴意义
该案争议基本反映了土地使用权出让过程中存在的矛盾，尽管最高人民法院现在将“土地使用权出让合同”纳入行政合同的范畴，但其既适用行政法又适用民法的本质属性没有发生变化，故该案的裁决理由仍然具有现实意义。
仲裁庭将“民法”和“行政法”作为一个法律体系进行析理释法，没有拘泥于传统上“民法”和“行政法”各自独立的视角看待双方的争议，而是将“民法”和“行政法”作为一个法律体系看待，以民事主体依据行政法取得（未取得）的相关权利视为受“民法”保护（禁止）的角度，将“民法”和“行政法”交叉运用，进而明确了双方的权利义务，为案结事了打下了基础。经过明法辩理，使双方当事人赢得明明白白、输得心服口服。裁决后，双方当事人均服从裁决，自觉履行了裁决书决定的义务，社会效果较好。
转载自山西弘韬律师事务所 山西弘韬律师事务所